中央部門預(yù)算執(zhí)行審計是國家財政審計工作體系的重要組成部分，是審計署依法對中央各部門預(yù)算執(zhí)行的真實、合法和效益情況進行的審計，有利于促使中央部門帶頭依法行政，規(guī)范部門預(yù)算管理，促進財政體制改革和提高預(yù)算資金使用效益。
2004年，審計署首次將國家林業(yè)局等9個中央部門2003年度預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果向社會進行了公告，受到社會的廣泛關(guān)注。審計結(jié)果公告促進了信息公開，增強了中央部門的依法行政意識。
本文梳理了2015至2018年審計署發(fā)布的關(guān)于中央預(yù)算單位2014至2017年度預(yù)算執(zhí)行等情況的4份審計結(jié)果公告(以下簡稱審計結(jié)果公告)，期望通過對這四年的審計結(jié)果公告進行統(tǒng)計分析，在一定程度上反映出近年我國中央部門預(yù)算執(zhí)行等情況審計中發(fā)現(xiàn)問題的特征及其變化。并提出了進一步提高派出審計局運用大數(shù)據(jù)審計能力;突出重點領(lǐng)域，開展專項審計;做好“兩統(tǒng)籌”，上下聯(lián)動推進對中央部門京外所屬單位審計監(jiān)督全覆蓋;加大跟蹤整改監(jiān)督檢查力度等建議。
審計結(jié)果公告反映問題總體情況分析
(一)審計結(jié)果公告覆蓋中央預(yù)算單位情況
4份審計結(jié)果公告共覆蓋118個中央預(yù)算單位1 ，其中2014至2017年度分別公告單位46個、42個、73個和57個。如果考慮到4年內(nèi)被多次審計的單位，審計結(jié)果公告共涵蓋中央預(yù)算單位218個單位次。
1本文涉及的部分中央預(yù)算單位因國務(wù)院機構(gòu)改革等原因有所變化，審計結(jié)果公告中將該單位作為1個單位公告年度預(yù)算執(zhí)行等情況審計結(jié)果的，本文即按照1個中央預(yù)算單位統(tǒng)計。
(二)審計結(jié)果公告反映問題總體情況
4份審計結(jié)果公告共反映了中央預(yù)算單位存在的2310個問題(其中：本級825個占36%、所屬單位1485個占64%)，涉及金額843.55億元(其中：本級366.45億元占43%、所屬單位477.10億元占57%)?？傮w來講，中央預(yù)算單位本級管理日益規(guī)范，一些較為嚴重的違紀違法行為，在本級已經(jīng)很少發(fā)生，約五分之三的問題集中在所屬單位。
需要說明的是，審計結(jié)果公告中所反映問題的主體描述時分“本級”“本級及所屬單位”和“所屬單位”等3類，其中，2014至2017年度問題主體描述為“本級及所屬單位”的問題分別為23個、22個、14個和19個，涉及金額分別為1.59億元、4.59億元、2.95億元和4.96億元，本文統(tǒng)計分析反映問題涉及金額和數(shù)量時，將該類問題歸列入主體描述為“所屬單位”的問題中進行統(tǒng)計。另外，為便于對各中央預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行資金使用情況進行比較，本文剔除了審計結(jié)果公告反映的中央部門參與分配專項轉(zhuǎn)移支付資金類問題，如“2015年，少數(shù)民族發(fā)展資金由專項轉(zhuǎn)移支付改為一般性轉(zhuǎn)移支付后，清理整合不到位，實際使用中仍限定了資金用途和額度，涉及金額7.28億元”“2010至2014年，環(huán)境保護部未按規(guī)定辦法分配中央重金屬污染防治專項資金64.9億元”。
審計結(jié)果公告反映中央預(yù)算單位問題特征分析
(一)審計結(jié)果公告反映問題分布情況
綜合反映問題涉及金額和數(shù)量來看，中央預(yù)算單位部門預(yù)算執(zhí)行存在的問題主要集中在項目支出、預(yù)算編制、決算編報、政府采購、國有資產(chǎn)管理等方面。
2本文僅將審計結(jié)果公告中明確描述公用經(jīng)費等方面存在的問題歸列為基本支出方面存在的問題。
(二)審計結(jié)果公告反映問題逐年變化情況
從審計結(jié)果公告反映問題涉及金額來看，2014至2017年度，中央預(yù)算單位在項目支出方面的問題呈快速增加趨勢;在決算編報方面的問題呈緩慢增加態(tài)勢;預(yù)算編制方面，2017年度發(fā)現(xiàn)問題涉及金額突增，這可能與該年度反映了“2017 年海關(guān)總署虛設(shè)二級預(yù)算單位‘海關(guān)總署本級’用于編制年初未細化到具體單位和項目的預(yù)算收入558512.41萬元”這一問題有關(guān)。
同時，國有資產(chǎn)管理、政府采購、財務(wù)管理等方面的問題涉及金額自2015年度開始，呈明顯下降態(tài)勢。
從審計結(jié)果公告反映問題數(shù)量來看，2014至2017年度，中央預(yù)算單位在預(yù)算編制、國有資產(chǎn)管理和其他方面存在的問題從2015年度開始呈緩慢增加態(tài)勢。在政府采購、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理、財務(wù)管理等方面存在的問題數(shù)量基本保持平穩(wěn)。項目支出方面的問題數(shù)量自2015年度較上年度大幅下降后，也一直保持平穩(wěn)態(tài)勢。
(三)分析審計結(jié)果公告反映的中央預(yù)算單位在十個方面各小類存在問題，據(jù)2014至2017年度累計涉及金額和數(shù)量等情況，比重較高的小類值得在審計中予以重點關(guān)注
1.預(yù)算編制方面。反映預(yù)算編制未細化問題累計涉及金額比重最大，占該方面問題總額53%;預(yù)算編制不完整次之，占22%。反映預(yù)算編制不完整問題累計數(shù)量最多，占該方面問題總量31%;虛假編制預(yù)算多申領(lǐng)財政資金問題數(shù)量次之，占22%;項目支出預(yù)算編制不合規(guī)和預(yù)算編制未細化問題的數(shù)量都占比10%左右。
2.基本支出方面。該方面問題分擅自擴大基本支出開支范圍、虛列基本支出、其他等3類統(tǒng)計，反映問題共計32個、涉及金額19788.20萬元，其中：擅自擴大基本支出開支范圍問題24個、涉及金額15524.78萬元，占該方面問題總量四分之三的絕對比重。
3.項目支出方面。反映問題主要集中在未及時進行基建項目竣工決算上，該類問題普遍涉及金額大，4年累計涉及總金額占項目支出方面問題總額的72%，問題數(shù)量也占總量16%，排第二位。
從反映問題數(shù)量來看，擅自擴大項目支出開支范圍問題累計數(shù)量最多，占項目支出方面問題總數(shù)量28%。這可能是預(yù)算項目缺乏科學(xué)合理的立項和分類標準、基本支出和項目支出界限模糊、項目定額標準體系建設(shè)總體進展緩慢、項目庫建設(shè)不夠完善等因素綜合作用的結(jié)果。
另外，反映問題涉及金額位列第二的項目資金未充分發(fā)揮效益問題占比12%，該類問題數(shù)量上占比10%，這也充分反映出審計署對部門預(yù)算資金使用績效的重點關(guān)注。
4.非稅收入收繳方面。反映問題主要集中在收取國家規(guī)定項目外的資金，以及行政事業(yè)性收費、罰沒收入未實行收支兩條線管理這2個小類上，二者問題涉及金額和數(shù)量占該方面問題總量比重都很高。其中，行政事業(yè)性收費、罰沒收入未實行收支兩條線管理問題涉及金額最多(占比41%)，問題數(shù)量排名第二(占比11%);審計署重點關(guān)注了一些部門和單位依托管理職能或利用行業(yè)影響力違規(guī)收費問題，收取國家規(guī)定項目外的資金問題數(shù)量最多(占比62%)，涉及金額排第二位(占比30%)。
5.國有資產(chǎn)管理方面。反映違規(guī)使用國有資產(chǎn)問題最為突出，涉及金額、數(shù)量分別占該方面問題總量的78%、48%，該類問題主要包括將國有資產(chǎn)違規(guī)出租、出借，進行投資，違規(guī)提供對外擔保，用占有、使用的國有資產(chǎn)舉辦經(jīng)濟實體等情況。國有資產(chǎn)處置和出租出借收入管理不合規(guī)問題雖然涉及金額不多，僅占總量的5%，但其問題數(shù)量占比18%。軟件、信息系統(tǒng)等資產(chǎn)管理問題數(shù)量也占總量的12%。
6.政府采購方面。從問題涉及金額來看，政府采購招標管理不規(guī)范問題涉及金額最為突出，占該方面問題總額的61%，未實行政府采購次之，占31%。從問題數(shù)量來看，這兩類問題仍占前列，未實行政府采購問題排名首位，占50%，政府采購招標管理不規(guī)范問題次之，占35%。
7.決算編報方面。資產(chǎn)賬實不符問題最為嚴重，該類問題普遍金額較大，在涉及金額和數(shù)量上分別占比50%和38%。其次，決算編報內(nèi)容不真實問題占問題總量約三分之一。
8.結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理方面。本文共統(tǒng)計了2個小類。其中，結(jié)余資金未及時清理問題累計反映82次，涉及金額367868.36萬元;未經(jīng)批準動用結(jié)余資金問題累計反映2次，涉及金額396.87萬元。大量預(yù)算資金不能形成實際支出、長期沉淀，直接影響了財政資金使用績效，是近年審計關(guān)注的重點之一。財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，有的是歷史性、政策性等原因?qū)е碌?有的是預(yù)算編制不實、審核不嚴形成的;有的是財政部門下達預(yù)算、撥款不及時形成的;也有的是中央部門加強財務(wù)管理、厲行節(jié)約的結(jié)果。
9.財務(wù)管理方面。反映違規(guī)從零余額賬戶劃撥資金問題較為突出，涉及金額和數(shù)量分別占該方面總量的25%和12%;而私存私放財政資金或者其他公款資產(chǎn)問題和財務(wù)核算不規(guī)范問題，涉及金額雖然都僅占總金額7%左右，但反映次數(shù)所占比重較高，均占30%左右;賬戶管理不規(guī)范問題也在該方面問題數(shù)量和金額方面占一定比重。財務(wù)管理方面存在問題，在一定程度上反映出中央預(yù)算單位財務(wù)管理水平和財務(wù)人員素質(zhì)能力仍有提升空間。
10.其他方面。本文在其他方面問題中，圍繞中央八項規(guī)定精神和近年來的熱點重點監(jiān)督領(lǐng)域，重點梳理了以下3個小類2014至2017年審計結(jié)果公告反映的情況。
(1)違規(guī)發(fā)放津貼補貼和福利等問題。共計81個，涉及金額49099.72萬元。2014至2017年度在涉及金額和數(shù)量上總體上均呈下降趨勢，但2017年度涉及金額較上一年度上升82%。
(2)“三公”經(jīng)費和會議費、培訓(xùn)費問題。共計383個，涉及金額37773.48萬元。2015年度涉及金額和數(shù)量較上年度大幅降低之后，保持著平穩(wěn)態(tài)勢，到2017年度，問題涉及金額較2016年度上升1.75倍，有抬頭趨勢。
(3)領(lǐng)導(dǎo)干部兼職取酬問題。該類問題4年共計36個、涉及金額1730.40萬元。2014至2017年度，涉及金額呈穩(wěn)步下降。問題數(shù)量總體不多，但是，2017年度該類問題在數(shù)量上突增，改變了前3年度逐年下降的趨勢。
另外，審計結(jié)果公告反映的其他方面問題，有114個問題涉及金額13 6726.43萬元，本文未做統(tǒng)計分析3 ，分別占其他方面問題總數(shù)量、涉及總金額的19%、61%。
3未做統(tǒng)計分析的其他方面涉及金額136726.43萬元的問題中，主要包括“2005 至 2015 年，人民銀行清算總中心、征信中心在上海、天津等地支出 4.74 億元購置周轉(zhuǎn)住房。至 2017 年底，部分住房閑置已超過 2 年”“2003至2008年，水利部所屬長江委下屬漢江水利水電(集團)有限責(zé)任公司投資決策失誤，造成國有資產(chǎn)損失3.35億元”等問題。
深化中央部門預(yù)算執(zhí)行審計工作的幾點建議
(一)進一步提高派出審計局運用大數(shù)據(jù)審計的能力
審計署派出審計局應(yīng)對派駐的中央部門逐一開展調(diào)研，摸清部門本級及所屬單位資金規(guī)模、重點工作和歷年審計反映問題及整改情況，加強對數(shù)據(jù)的綜合比對、分析歸類和關(guān)聯(lián)分析力度。加強派出審計局大數(shù)據(jù)審計能力建設(shè)，推進審計人員知識結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。
(二)突出重點領(lǐng)域，開展專項審計
加大組織開展對中央部門專項審計的力度。專項審計應(yīng)突出重點，可以組織全部派出審計局對中央部門的機構(gòu)改革資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)及處置等事項同時開展;也可以由某派出審計局根據(jù)所派駐中央部門具體情況，有針對性地分專題對某項目資金使用績效等情況單獨開展。
(三)做好“兩統(tǒng)籌”，上下聯(lián)動推進對中央部門京外所屬單位審計監(jiān)督全覆蓋
將對中央部門京外所屬單位的監(jiān)督，融入特派辦的政策跟蹤審計等項目中，實現(xiàn) “一審多項”“一審多果”的動態(tài)監(jiān)督。對京外所屬單位在京內(nèi)和京外發(fā)現(xiàn)的問題疑點和線索，派出審計局與特派辦應(yīng)及時溝通。通過加強上下聯(lián)動，推進審計全覆蓋，形成駐部委派出審計局與駐地方特派辦對中央部門京外所屬單位合力監(jiān)督的格局。
(四)加大跟蹤整改監(jiān)督檢查力度
派出審計局應(yīng)充分發(fā)揮派駐優(yōu)勢，加強對中央部門審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況的日常跟蹤檢查;督促部門明確責(zé)任主體，建立整改臺賬;同時，積極加強與派駐部門的溝通，對于整改中存在的機制體制方面問題，加強調(diào)查研究，以形成推動問題解決的建設(shè)性意見為目標推進整改。
